以严格督察推动耕地保护法律落地见效

来源：中国自然资源报时间：2026-11-06

　　耕地保护和质量提升法将于2027年1月1日起施行。这部法律对耕地保护目标与布局、占用耕地管控、耕地质量提升、耕地生态保护、党政同责考核、严格督察执法等关键内容作出系统性制度安排，标志着我国耕地保护从政策驱动全面迈向法治保障新阶段。

　　以个案突破立规矩

　　依法督察彰显制度刚性

　　依据耕地保护和质量提升法第六十一条的规定，国家自然资源督察机构按照国务院授权开展耕地保护督察。被督察的地方应当落实整改主体责任，认真组织整改，并及时报告整改情况。被督察的地方落实耕地保护督察意见不力，国家自然资源督察机构责令限期整改的，限期整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收的受理和审批。这是暂停农用地转用和土地征收受理审批首次在国家法律层面获得明确授权，将督察实践中最具威慑力的手段从政策层面上升为法律制度，为督察机构依法履职提供了法律支撑。

　　督察机构作为18亿亩耕地红线的坚定捍卫者，首要任务就是通过严格督察，让制度刚性要求真正落地。

　　暂停审批，并非凭空而来。早在督察机构组建之初，这一手段便在实践中确立。2007年，成都督察局刚成立，就发现四川某市擅自以“工业集中区”名义设立12个开发区，规划用地12万余亩，其中95%以上不符合土地利用总体规划。针对这一严重问题，我们迅速组织研究，查清事实后及时上报。经国家土地总督察批准，向省政府发出督察机构成立后的第一份《限期整改通知书》，暂停该地区农用地转用和土地征收审批。最终，12个“工业集中区”被撤销，38个项目的土地使用权被依法收回，违法占用耕地全部复耕，10名相关责任人被追责。

　　这份通知书的意义远超个案本身。它用最直接的方式告诉地方：耕地红线不容触碰。如今，这一做法被写入耕地保护和质量提升法第六十一条。从实践惯例变为法定权力，正是二十年督察实践为立法作出的贡献。

　　以类案治理建机制

　　标本兼治推动长效监管

　　依据耕地保护和质量提升法第二十三条、第二十七条的规定，确需占用土地，涉及耕地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。前者指向占用耕地的审批管控，后者指向耕地“非粮化”的用途管制，两者共同构成了耕地用途管制的制度闭环，直指耕地“非粮化”治理难点。

　　在过往督察工作中，我们发现部分地方以农业产业、乡村振兴之名，行非农建设之实，违法违规占用耕地，建设非农经营设施，屡禁不绝。若只盯着单一地块纠偏，极易陷入“按下葫芦浮起瓢”的治理困境。因此，严格督察不能停留在就事论事整改，更要溯源治本、防范同类问题复发。近年来，督察机构着力推动督察工作从“个案”向“建制”延伸，力求从“解决一个问题”向“解决一类问题”转变。

　　2025年，成都督察局发现一些地方的农文旅项目在集体土地上变相从事房地产开发经营，违法违规侵占近500亩耕地进行非农建设，同时有近3000亩耕地因项目景观建设流向林地、园地和草地等。我们在督促这些项目整改的基础上，持续跟踪督导该地区举一反三、全面排查，排查范围扩大到全省，共排查用地5500宗，发现5类180余个问题。在此基础上，省级层面印发文件重申“三项用地负面清单”，当地政府建立“项目准入、联合选址、用地审批、规划许可、工程建设、竣工验收、产权登记、业态监管”全链条闭环管理机制。

　　从个别项目到5类180余个问题，从个案查处到制度重构，这一转变，让我们深刻体会到：督察的价值不仅在于指出具体问题，更在于推动地方建立长效机制，让同类问题不再反复发生。

　　以协同联动强震慑

　　党政同责压实主体责任

　　耕地保护和质量提升法第五条明确，建立耕地保护和粮食安全责任制，实行耕地保护和粮食安全党政同责。制度的生命力在于执行，执行的关键在于责任落实。党政同责意味着督察不仅要查事，更要查责，推动问责。这要求督察要站在维护国家粮食安全和生态安全的政治高度，紧盯地方党委、政府履职尽责情况，推动各项法律法规不折不扣落到实处。

　　一是强化“常态+重点”督察方式，紧盯党政机关依法正确履职。常态督察负责“面”上扫描，重点督察负责“点”上突破，精准核查地方党委政府耕地保护履职缺位及监管问题，始终保持督察威慑力。2025年以来，成都督察局综合运用“四种措施”，报请国家自然资源总督察办公室向督察区域省级政府发出督察提示函、意见书，对地方党委、政府履职不到位问题进行提醒纠偏，对问题突出地区政府主要负责人进行约谈，对涉及耕地的违法违规典型问题进行公开通报。

　　二是深化“穿透式”核查，厘清党政及部门责任。对重大违法违规问题，聚焦项目决策、审批、实施、监管全链条，精准划分党委领导责任、政府主体责任及部门监管责任。例如，对某市以生态建设、海绵城市为名行挖湖造景之实的问题，坚持用现场真实地貌破坏和用途变更认定事实说话，查清地方党委、政府主导决策、刻意规避农用地转用审批的事实，厘清党政及相关部门责任，最终推动地方落实整改恢复耕地，倒逼地方党政领导干部树牢保护耕地的底线思维。

　　三是强化协同联动，推动追责问责。深化与纪检监察、审计等部门贯通协作，对严重破坏耕地问题及时移送追责。近年来，我们将多起违法占用耕地和永久基本农田问题移送纪委监委，相关责任人被追责问责，形成了“既处理事、又处理人”的强大震慑，与第六十条关于耕地保护纳入领导干部自然资源资产离任审计的制度设计相呼应。

　　以法治方式促转型

　　依法履职提升督察效能

　　耕地保护和质量提升法第六十一条将督察权法定化，既赋予我们更强的法律武器，也提出更高的履职标准。

　　在理念上，从重耕地数量督察向数量、质量、生态一体化系统督察转变。坚持依法督察，以法律为准绳履行督察职责，以第四条“耕地保护和质量提升工作坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署，遵循量质并重、严格执法、系统推进、永续利用的原则，实行耕地数量、质量、生态一体保护”作为监督标尺，重点关注建设质量与管护实效，防止重建轻管。

　　在方式上，从图斑依赖向综合研判转变。既利用卫星遥感、大数据等技术手段，又深入分析信访线索、查阅卷宗档案，从而发现问题。近年来，通过群众信访线索核查，发现并督促解决了某地方矿业公司租赁期满后耕地无法耕种、拖欠租金等问题，群众合法权益得到切实维护。案例说明，督察方式的转变不仅提升了发现问题的精准度，更直接回应了群众关切。

　　在目标上，从事后监督向全链条监督延伸。在持续紧盯耕地数量、质量之外，积极探索耕地利用效率督察，关注耕地撂荒、低效利用等问题，调研耕地与周边林地、草地、湿地等系统治理情况，推动耕地保护从数量、质量、生态“三位一体”综合保护向纵深推进。

　　耕地保护功在当代、利在千秋。督察机构将始终心怀“国之大者”，以严格督察推动法律落地见效，以高水平督察保障高质量发展，为守住18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全作出新的更大贡献。

（作者：国家自然资源督察成都局分党组书记、局长孙弘）

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